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【物調爭議】物價下跌爭議類型及解決方案
2023-08-30
壹、前言
營建工程因為部分營建材料價格自民國(以下同)97年7月起開始大幅下跌，根據行政院主計處公布之營造工程物價指數，自97年7月的高點開始下跌至98年2月，指數跌幅達13.46%；鋼筋指數自97年6月的高點下跌至98年2月，跌幅達50.24%，顯見營建物價自97年下半年開始大幅下跌。
因此在處理了將近十幾年物價上漲的爭議之後，工程會及營造廠突然面對97年下半年開始發生物調款過度扣減之爭議，其中包含：廠商在物價指數高點標得工程並於即採購進料，惟至估驗時當月物價指數已呈現下跌，導致業主依據物價調整進行扣款，嚴重不符廠商之採購成本支出實況，亦即採購時點、施作時點與估驗時點均有落差，部分廠商之物調扣款甚至可能高達總工程款之10%以上，工程已無利潤可言 ; 另外，部分個別項目或中分類項目之物料並未下跌，或下跌幅度不大，但因總指數下跌亦連帶遭受機關扣款 ; 爭議情況尤其嚴重者為部分工程發生不可歸責於廠商之展延工期，展延工期前業已進料或簽訂物料採購合約，惟至實際施作與估驗月時業已落入物價指數下跌期間，亦導致業主依據物價調整進行扣款，而不符廠商採購實況，凡此種種均為面對十幾年間物價持續上漲，始料未及的新興爭議內容。
工程會表示，為了解決廠商遭受機關過度扣款，而造成虧損、偷工減料、停工等，將影響公共工程進度及品質，為落實政府挺企業之政策，工程會於98年3月30日訂定「機關已訂約工程因應營建物價下跌之物價指數門檻調整處理原則」(以下簡稱「物價下跌處理原則」)，其後並於98年7月9日頒佈一則堪稱重要函釋命令，即工程企字第09800303490號函，函中明確表示 :「機關辦理工程採購，得標廠商按契約預定履約進度訂購材料，惟因不可歸責於廠商之原因（例如機關未及時取得施工用地），致機關遲延通知廠商開工或開工後通知廠商停工，造成施工期程延後，廠商認為依契約計算物調款受有損失者，可向機關求償。」受損廠商一時振奮而紛紛向工程會申請調解。
未料該函釋同段中的最後文字才是重要伏筆：「屬上述情形者，建議機關應自行與廠商協調解決，不宜轉向採購申訴審議委員會申請調解，以提高行政效率。」工程會的調解委員告知，屬於上述情形者，廠商應先自行協商，否則工程會不受理調解…，廠商當庭亦表示，業主方因為無法在合約約明之情形下透過自行協商機制解決爭議，才會申請調解，且機關也當庭表示不敢用自行協商方式解決，但工程會仍堅持此形式重於實質的「自行協商」機制，而要求廠商撤回調解申請。
為了能達到自行協商的前提要件，有些廠商選擇請求機關進行協處程序，協處程序中又遭遇協處委員、機關代表表示，因為各機關刻正研議物價下跌過度扣減的統一解決方案，所以現階段亦難有確定方法處理。目前協處未成的物價下跌爭議又紛紛回籠，迄今始終沒有獲得良好的解決，因此，本文嘗試從物價調整計算的基本精神出發，針對物價下跌爭議類型及解決方案進行分析，並提出一些方向性的建議。
貳、物價調整計算之基本概念
一、
基本精神
(一)
締約後情事變更公平調整契約對價關係的機制
工程契約締約那一刻，締約雙方你情我願的決定了工程契約的對價基礎，而合約中為何還要存在物價調整機制呢? 此機制的基本精神即在於，如果締約之後才產生無法完全預期的物價波動或其他情事變更，依公平合理原則，也不該讓一方單獨享有較多的利益或承受較重的損失，所以才會加入物價調整的機制，讓雙方的對價關係可以處理比較接近合理的狀態。而物價調整的機制即使原合約已約定，或未約定或甚至約定不予物調，如果能夠證明事實上在履約期間已經發生締約當時無法預見之情事，契約一方都能爰引情事變更原則請求公平調整。
工程契約締約那一刻，締約雙方你情我願的決定了工程契約的對價基礎，而合約中為何還要存在物價調整機制呢? 此機制的基本精神即在於，如果締約之後才產生無法完全預期的物價波動或其他情事變更，依公平合理原則，也不該讓一方單獨享有較多的利益或承受較重的損失，所以才會加入物價調整的機制，讓雙方的對價關係可以處理比較接近合理的狀態。而物價調整的機制即使原合約已約定，或未約定或甚至約定不予物調，如果能夠證明事實上在履約期間已經發生締約當時無法預見之情事，契約一方都能爰引情事變更原則請求公平調整。
(二)
處理對象包含物價上漲及物價下跌
自民國86至97年上半年長達十幾年的時間大部分處於物價上漲的情況，因此大家有些忽略，物價調整機制是同時處理上漲及下跌的，也因此在面對97年下半年迄99年上半年物價開始走跌時，才會手足無措，不知該如何解決下跌時過度扣減的爭議。正因為物價下跌產生爭議，才讓我們有機會思考，是否過去在處理上漲時的機制、觀念應相反行之，或是過去有些思慮不週之處，而應該重新思考。
自民國86至97年上半年長達十幾年的時間大部分處於物價上漲的情況，因此大家有些忽略，物價調整機制是同時處理上漲及下跌的，也因此在面對97年下半年迄99年上半年物價開始走跌時，才會手足無措，不知該如何解決下跌時過度扣減的爭議。正因為物價下跌產生爭議，才讓我們有機會思考，是否過去在處理上漲時的機制、觀念應相反行之，或是過去有些思慮不週之處，而應該重新思考。
(三)
核實計算為根本之道
因為物價調整是在協助公平調整對價關係的機制，因此無論是因應上漲或下跌，核實計算都是物價調整最根本應遵守的規則，但物價調整公式及行政院主計處的查價指數都只是為了能夠簡便計算，所提出的一種「接近公平」的判斷標準或計算方法，但無法保證絕對能夠反應每一個工程的真實成本變化，也因此，除了硬性遵守合約約定的物價調整公式及參照行政主計處公布的物價指數之外，如果工程履約期間確實發生締約時無法全面評估的情事，且能夠提出適當的證據，此時是否也應開放或考量其他更為貼近工程特性或更能真實反應成本的彈性計算方式，而不再硬性遵守合約約定的物調機制。
因為物價調整是在協助公平調整對價關係的機制，因此無論是因應上漲或下跌，核實計算都是物價調整最根本應遵守的規則，但物價調整公式及行政院主計處的查價指數都只是為了能夠簡便計算，所提出的一種「接近公平」的判斷標準或計算方法，但無法保證絕對能夠反應每一個工程的真實成本變化，也因此，除了硬性遵守合約約定的物價調整公式及參照行政主計處公布的物價指數之外，如果工程履約期間確實發生締約時無法全面評估的情事，且能夠提出適當的證據，此時是否也應開放或考量其他更為貼近工程特性或更能真實反應成本的彈性計算方式，而不再硬性遵守合約約定的物調機制。
二、
計算方法
為了提出後續物價下跌解決方案，應先了解物價調整公式當中的『主要變數』及『計算原理』:
為了提出後續物價下跌解決方案，應先了解物價調整公式當中的『主要變數』及『計算原理』:
(一)
適用指數類型及指數漲跌幅門檻
自民國80幾年開始迄今，適用的指數類型及漲跌幅門檻總結為以下方案：
自民國80幾年開始迄今，適用的指數類型及漲跌幅門檻總結為以下方案：
1、
總指數：漲跌幅門檻由早期5%； 93年工程會公布的「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」【以下簡稱「中央總指數物調原則」】降至2.5%；至97年4月15日工程會以工程企字第09700157480號函變更工程採購契約範本規定物價調整指數門檻改為0%。
2、
中分類指數：漲跌幅門檻，工程會於96年3月函釋令公布5%，契約金額需占契約總金額20%以上。
3、
個別項目指數：漲跌幅門檻，工程會於96年3月函釋令公布10%，契約金額需占契約總金額20%以上，但工程會於97年、98年公布之機關物調處理原則，已將契約金額所占比例降至10%。
4、
綜合以上指數：工程會於96年3月函釋令表示可按工程特性，彈性運用前揭各項指數綜合調整，因此調整指數的類型及門檻是調整方案的主要變數之一。
(二)
比較指數
1、
(前指數)基礎指數：開標月指數(如民間工程則按簽約月)，基礎指數決定的原理，在於此時間點為雙方決定合約價格的物價基礎。
2、
(後指數)實際指數：早期公式都是以估驗月，自97年以降工程會公布的物調處理原則都改以施工月指數為基準。實際指數決定的原理，在於反應實際支出施工成本的的物價實況。
3、
物價調整主要即以前指數與後指數的漲跌幅作為指數增減率的計算，因此前指數及後指數的基準也是調整方案的主要變數之一。
(三)
工期遲延或展延如何調整(應區分物價上漲或下跌)
1、
上漲按工程會規定
(1) 承商遲延：適用預定進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。
(2) 業主展延：適用實際進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。
(1) 承商遲延：適用預定進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。
(2) 業主展延：適用實際進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。
2、
下跌筆者見解，應與上漲作相反處理
(1) 承商遲延：適用實際進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。
(2) 業主展延：適用預定進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。
(1) 承商遲延：適用實際進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。
(2) 業主展延：適用預定進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。
3、
原理:「承商遲延時，承商不能因此獲利，工期展延時，承商不能因此受損。」換句話說，上漲時，適用愈後期的指數，可以得到的上漲款愈多，此時對承商愈有利，因此承商遲延時，只能用預定進度較低指數計算，相對而言，展延時，承商就有權適用實際進度較高指數計算。反之，下跌時，適用愈後期的指數，被扣的下跌款愈多，此時對承商愈不利，因此工期展延時，理應有權適用預定進度指數，使承商不因此受損，相對而言，承商遲延時，則可適用實際進度指數，使承商不因此獲利。但是工程會98年3月30日訂頒「物價下跌處理原則」的規定，卻仍是維持處理物價上漲時完全一樣的規定，形成物價下跌時，承商愈遲延物調扣款愈有利，工期展延時，承商卻愈受損的奇怪局面。
叁、物價下跌爭議類型及解決方案
一、
爭議類型事實：
工程會為因應97年上半年的鋼筋急漲，而針對「物價上漲」情事，於97年4月15日以工程企字第09700157480號函變更工程採購契約範本規定物價調整指數門檻改為0%，並於97年4月18日以工程企字第09700163230號函要求爾後應將物價調整指數0%訂入契約。因此97年中旬新辦工程順應前揭規定採用物價調整指數0%為調整比率後，97年下半年物價波動轉向下跌，致使原來為了物價上漲實質補貼廠商的美意，轉而成為侵蝕廠商工程利潤的利器。
工程會為因應97年上半年的鋼筋急漲，而針對「物價上漲」情事，於97年4月15日以工程企字第09700157480號函變更工程採購契約範本規定物價調整指數門檻改為0%，並於97年4月18日以工程企字第09700163230號函要求爾後應將物價調整指數0%訂入契約。因此97年中旬新辦工程順應前揭規定採用物價調整指數0%為調整比率後，97年下半年物價波動轉向下跌，致使原來為了物價上漲實質補貼廠商的美意，轉而成為侵蝕廠商工程利潤的利器。
二、
爭議解決方案：
工程會為此於98年3月30日訂定「物價下跌處理原則」，此原則頒訂原意即在希望立即可解決原合約約定以總指數0%作為調整門檻之工程，此觀該物價下跌辨法第一點規定：「機關辦理已訂約之工程採購，契約載明依營造工程物價指數漲跌幅超過百分之零門檻計算物價調整金額，其因營造工程物價指數大幅下跌，依契約規定計算物價調整金額，有過度扣減契約價金之情形者，訂約廠商得依下列規定，要求依本處理原則修改契約物價指數調整方式及其漲跌幅調整門檻…」即明。
但有爭議的是，如果原合約約定以總指數漲跌幅超過2.5%進行調整，但承包商認為按其工程性質，工程中的大宗物料並沒有下跌情事，因此希望以個別項目指數漲跌幅超過10%計算，非屬該個別項目之其他工程項目則依「營造工程物價指數不含該個別項目指數之總指數」漲跌幅超過2.5%部分，計算物價調整金額，此種情形究竟可否適用「物價下跌處理原則」? 按筆者實際處理的案件，該案調解委員表示按「物價下跌處理原則」第五點規定：「契約載明依營造工程物價指數漲跌幅低於百分之二點五門檻計算物價調整金額者，得比照本處理原則辦理。」需原合約規定漲跌幅「低於2.5%」(比如說1.25%)方能適用，因此剛好是2.5%即不符適用條件。惟筆者認為，此解釋實嚴重限縮了「物價下跌處理原則」可解決之爭議類型，且使總指數無法反應工程特性的爭議，無法按此規定要求改用個別項目指數真實反應大宗物料之漲跌。
工程會為此於98年3月30日訂定「物價下跌處理原則」，此原則頒訂原意即在希望立即可解決原合約約定以總指數0%作為調整門檻之工程，此觀該物價下跌辨法第一點規定：「機關辦理已訂約之工程採購，契約載明依營造工程物價指數漲跌幅超過百分之零門檻計算物價調整金額，其因營造工程物價指數大幅下跌，依契約規定計算物價調整金額，有過度扣減契約價金之情形者，訂約廠商得依下列規定，要求依本處理原則修改契約物價指數調整方式及其漲跌幅調整門檻…」即明。
但有爭議的是，如果原合約約定以總指數漲跌幅超過2.5%進行調整，但承包商認為按其工程性質，工程中的大宗物料並沒有下跌情事，因此希望以個別項目指數漲跌幅超過10%計算，非屬該個別項目之其他工程項目則依「營造工程物價指數不含該個別項目指數之總指數」漲跌幅超過2.5%部分，計算物價調整金額，此種情形究竟可否適用「物價下跌處理原則」? 按筆者實際處理的案件，該案調解委員表示按「物價下跌處理原則」第五點規定：「契約載明依營造工程物價指數漲跌幅低於百分之二點五門檻計算物價調整金額者，得比照本處理原則辦理。」需原合約規定漲跌幅「低於2.5%」(比如說1.25%)方能適用，因此剛好是2.5%即不符適用條件。惟筆者認為，此解釋實嚴重限縮了「物價下跌處理原則」可解決之爭議類型，且使總指數無法反應工程特性的爭議，無法按此規定要求改用個別項目指數真實反應大宗物料之漲跌。
一、
爭議類型事實：
此類型爭議發生的合約，多半都是在97年7、8月間物價高點時簽約或得標，且於得標後即開始訂料，因此成本價格支出及決定時點都在物價高點，並未因為後續物價下跌而節省成本，但卻因為合約約定物價調整機制導致被大幅扣減物調款，造成承包商過度扣減損失，而此類爭議，大部分是需提早訂購機具設備為大宗的機電工程最容易發生。
此類型爭議發生的合約，多半都是在97年7、8月間物價高點時簽約或得標，且於得標後即開始訂料，因此成本價格支出及決定時點都在物價高點，並未因為後續物價下跌而節省成本，但卻因為合約約定物價調整機制導致被大幅扣減物調款，造成承包商過度扣減損失，而此類爭議，大部分是需提早訂購機具設備為大宗的機電工程最容易發生。
二、
爭議解決方案：
(一)
舉證責任： 此類爭議承包商負有較高的舉證責任，必須提出實際單據，如下包合約文件、訂購單等，證明大宗物料之採購時點遠早於合約約定的施工時點。但目前實務案件中，僅因此單獨理由即可獲得減扣之成功案例較少，大多需搭配以下其他爭議類型的理由合併提出。
(二)
請求調整試算方案：
1、
要求針對已於開標月即訂購的大宗物料，要求不予調整。
2、
要求將物調公式中的「(後)指數」進行調整，亦即將「施工月指數」，改為「採購月指數」加以計算物調。
3、
要求針對已於開標月即訂購的大宗物料，改以中分類指數或個別項目指數加以計算物調。
一、
爭議類型事實：
此類型爭議是在履約期間，因不可歸責於承商之事由導致無法開工或其他工期展延之情事，致承包商實際施作時已落入物價下跌跌深指數，而業主又執意適用實際施工月指數加以計算，而使承包商遭到過度扣款的損失。而遲延開工爭議最常發生於管路工程，因此類工程經常因路證申請一開工就停工，或根本無法開工，但此不可歸責承包商所致工期順延，顯然並非當初締約時所得預見之變化，如仍由承包商單方承受損失顯失公平，而此為工程會98年7月9日工程企字第09800303490號函明白揭示，廠商可求償範圍，因此，關鍵在合理求償金額如何計算。
此類型爭議是在履約期間，因不可歸責於承商之事由導致無法開工或其他工期展延之情事，致承包商實際施作時已落入物價下跌跌深指數，而業主又執意適用實際施工月指數加以計算，而使承包商遭到過度扣款的損失。而遲延開工爭議最常發生於管路工程，因此類工程經常因路證申請一開工就停工，或根本無法開工，但此不可歸責承包商所致工期順延，顯然並非當初締約時所得預見之變化，如仍由承包商單方承受損失顯失公平，而此為工程會98年7月9日工程企字第09800303490號函明白揭示，廠商可求償範圍，因此，關鍵在合理求償金額如何計算。
二、
爭議類型方案：
(一)
舉證責任：承包商應就工程履約期間，發生不可歸責於承商之事由導致遲延開工或工期展延，且如能進一步提出實際上採購成本業已決定，並未因工期延後而節省支出，將更具說服力。
(二)
請求調整試算方案：如後【參附圖】
1、
採用前段調整法:針對(前)指數加以調整，將「開標月指數」用「實際開工月指數」取代作為計算基礎，但此種方式只有單純遲延開工的情況可以嚐試爭取。
2、
採用整體調整法(又稱回復原狀法)：即假設沒有受到工期展延影響的情況下，按「預定進度指數」取代「實際進度施工月指數」計算物調。
3、
採用後段調整法:針對超過預定竣工日的「工期延長」部分加以調整。請求調整試算方案又可再分為：後段全部不調、後段按預定進度指數調或後段的前指數適用實際開工月指數等數種方式。
一、
爭議類型事實
因行政院主計處的查價項目是以國內的建築或土木工程為主，因此外國進口的材料設備；或其他種類工程的價格成本並未真實反應於物價指數當中，例如海事工程是以油資、工資為大宗成本，其餘鋼筋、水泥等物料的價格變化，根本不會對該工程產生任何影響，又例如水電消防部分設備是外國進口，國內物價指數亦無法真實反應，因此導致業主適用物價調整時，造成承包商過度扣減的損失，而此類案例，筆者承辦案件之經驗，雖曾有因消防工程中多為進口設備，而獲得調解委員支持就該進口設備部分得不受原合約物價調整拘束，但如果是行政院主計處的查價項目無法反應特定工程成本項目，則恐需透過鑑定來認定物價調整是否合理。
因行政院主計處的查價項目是以國內的建築或土木工程為主，因此外國進口的材料設備；或其他種類工程的價格成本並未真實反應於物價指數當中，例如海事工程是以油資、工資為大宗成本，其餘鋼筋、水泥等物料的價格變化，根本不會對該工程產生任何影響，又例如水電消防部分設備是外國進口，國內物價指數亦無法真實反應，因此導致業主適用物價調整時，造成承包商過度扣減的損失，而此類案例，筆者承辦案件之經驗，雖曾有因消防工程中多為進口設備，而獲得調解委員支持就該進口設備部分得不受原合約物價調整拘束，但如果是行政院主計處的查價項目無法反應特定工程成本項目，則恐需透過鑑定來認定物價調整是否合理。
二、
爭議類型方案
(一)
舉證責任：應說明行政院主計處之查價項目無法反應承包商工程的主要工作項目的事實。
(二)
請求調整試算方案：請求針對行政院主計處查價項目無法反應之工項，主張全部或部分不適用物價調整。
肆、結語
工程契約因應物價波動進行調整的方式，於歷經上漲與下跌爭議的洗禮之後，更為突顯物價調整公式及參數在個案適用上的侷限性，首先物價指數是否能反應的真實成本已屬有限，如果工程履約期限發生不可預見、不可歸責的延長、停頓也會造成影響，復以承包商對於市場條件、成本控管、價格決定的各種因素又有不同，造成合約物調公式的計算有時只是一種紙上計算，而無法反應成本變化，而這種現象，因為公共工程合約都由業主事先擬定條款，承包商對於物價調整條款在算標時又不夠重視，導致實際履約過程，承包商才發現物價下跌扣款竟然成為侵蝕利潤的惡魔化身。因此，筆者嘗試從物價調整的基本精神出發，重新思考與定位物價調整機制，並於物價調整公式的主要變數中，配合物價下跌爭議類型尋求各種合理的解決方案，以杜爭議。
參看工程會於93年公布之「中央總指數物調原則」、97年公布之「機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則」及98年公布之「物價下跌處理原則」。
可參營造天下第146期，筆者發表『公共工程物價調整—評析98年3月30日訂頒「機關已訂約工程因應營建物價下跌之物價指數門檻調整處理原則」』乙文。
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